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俠客島:部分城市取消落戶限制 何以引發熱議?

發布時間:2019-12-27  來源:鳳凰網-俠客島  字體大小[ ]

   昨天,一份名為《關于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》的重磅文件由中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發。

  《意見》共分六部分、16條細則,全文不長,但分量絕對不輕:牽頭起草單位人力資源和社會保障部把它稱為“首次構建了促進勞動力和人才社會性流動的政策體系框架”;

  而《意見》提出的“全面取消城區常住人口300萬以下的城市落戶限制,全面放寬城區常住人口300萬至500萬的大城市落戶條件”也激起了輿論千層浪。

  放開放寬大城市落戶條件這回動了真格?將對重點人群、城市化推進產生哪些影響和挑戰?

  這就得好好聊聊了。

  《關于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》發布

  一

  我們都知道,城市化存在梯度,進城落戶政策的制定首先要與城市規模掛鉤,而戶籍制度的調整也會與人口流動密切關聯。

  早在進城落戶政策出臺之前,我國城鄉人口就已經開始按照梯度流動,一般來說有三個途徑:

  一是通過升學實現的職業流動。上個世紀末,中國啟動大學擴招政策,高考錄取率和錄取人數不斷攀升,而與升學帶來的人口流動和社會流動相應,高校畢業生也成了一線和準一線城市人口增加的主力。

  二是農民跨區域流動。目前,我國農民工人數超過2.8億,青壯年勞動力往往會從農村流入城市,從中西部地區流入東部沿海地區,這部分人口推動了流入地的常住人口規模擴大、城鎮化率提高。

  三是購房。島叔老家的農民,十多年前流行到鄉鎮買宅基地建房,七八年前流行到縣城購房,最近三五年則開始到地級市買房。農民涌向哪里,哪里房價就開漲。

  那這回的《意見》影響了哪些人群的流動?

  逐條分析,“全面取消城區常住人口300萬以下的城市落戶限制”主要是針對農民群體,意味著他們將從之前的自由進縣城,轉變為可以自由到部分地級市落戶。

  “全面放寬城區常住人口300萬至500萬的大城市落戶條件”,說的是一些重點人群,比如大專本科畢業生,通過升學、就業能夠順利遷入到中西部地區省會城市,或是一些地區的省內排行第二、第三的重點城市。

  “完善城區常住人口500萬以上的超大特大城市積分落戶政策”則意味著,一線城市和準一線城市將繼續執行積分落戶政策,精簡積分項目,目標人群是優秀人才。

  幾條政策比對下來就會發現,這一輪放開放寬大城市落戶政策,影響的主力人群依然是農民群體,已經在地級市購房的農民這回可以無障礙地在當地落戶,同時還能吸引一批沒有購房的人去購房。

  這種梯度型的城市化政策與進城落戶政策,在很大程度上貼合著中國的社會流動趨勢。

(圖源:IC photo)

  二

  基于歷史原因,我國形成了通過戶籍來區分的城鄉二元結構。

  改革開放前,通過城鄉二元制度設計,國家從鄉村提取資源,支持社會主義工業化建設;改革開放后,社會主義市場經濟逐步確立,我國形成了全國統一勞動力市場,農民進入城市就業,國家推動“同工同酬”。

  到了十六大之后,過去的“剝奪型”城鄉關系又演變為“保護型”城鄉關系。國家實施以工補農、以城帶鄉,政策上也相繼提出了城鄉統籌、社會主義新農村建設、城鄉一體化、鄉村振興等。

  而之所以要放寬城市落戶政策,進一步促進要素在城鄉之間流動,也正是基于這種“保護型”城鄉關系一路發展,得來的不少好處。

  上世紀七、八十年代至今,我們先是引入市場手段,優化資源配置,引導要素在城鄉流動;同時又采用針對鄉村的保護型政策,成功避開了發展中國家普遍出現的“農民進城、資本下鄉”。

  一方面,市場在資源配置中起決定性作用。農民自由流動、自由遷徙、自由擇業,農業剩余勞動力被釋放出來,工業和農業兩個領域的勞動生產率都得到極大提高。

  另一方面,始終堅持正確的社會政策。農業、農民在一定時期內處于弱勢,如果將其全部放在市場中,必然會造成城鄉差距進一步擴大,農民被擠垮。因而在放開農村勞動力向城市流動的同時,我國也對資本下鄉設了限,有效避免資本對鄉村的掠奪。

  在“保護型”城鄉關系下,農民可以自由到城市就業,獲得更高收入;進城失敗的農民呢,也有農村和土地作為保底,進可攻,退可守,城市化過程極具“彈性”。中國作為世界上最大的發展中國家,存在如此大規模的人口流動,卻沒有出現“貧民窟”,這是奇跡。

  而在國家加大向農村投入資源、推動城鄉公共服務均等化背景下,這回《意見》所提“推進基本公共服務均等化,常住人口享有與戶籍人口同等的教育、就業創業、社會保險、醫療衛生、住房保障等基本公共服務”等政策逐步落實的情況下,城鄉戶籍的福利內涵,將逐步縮小和取消。

  理想狀態下,未來的戶籍將只具有登記意義,背后不再包含“教育、就業創業、社會保險、醫療衛生、住房保障”上的區別。

  有朋友問,那政策上為何還要取消或降低城市落戶門檻、推動農民群體的戶籍流動?《意見》提出“以戶籍制度和公共服務牽引區域流動”,本質上是要進一步提升當前的戶籍城市化率。

  而就農民的個人選擇而言,一些在縣市買房的農民,覺得能同時擁有土地權利,認定農村戶籍的含金量更高,落戶意愿相對不強;

  對于選擇落戶到城市的農民來說,短期內超大特大城市仍存在流入門檻,這回政策的利好,主要是鼓勵這部分鄉村人口將戶籍移入三、四線城市。

 

  三

  有意思的是,這輪城市化/城市戶籍推進的加速,也日益改變著我國的社會結構。在政策引導、房地產推動、教育城鎮化拉力等作用下,我國正從以往的城鄉“二元”結構走向城鄉“三元”結構,面臨著不小的機遇和挑戰。

  過去,農民在鄉村完成家庭再生產,到城市就業,大部分人的歸屬地仍是在鄉村。而現在,相當一部分農民在縣市買房,落定戶籍,下一代教育在縣市完成。農民的流動路徑,從“農村→城市就業→鄉村養老”,轉變為“農村→城市就業→城市定居”。

  通常來講,農民很難在特大超大城市買房,也沒有能力在沿海就業地買房,絕大部分農民外出到一、二線城市和東部沿海地區打工后,會攢錢回到家鄉的縣市買房。

  “超大特大和東部沿海城市——中西部三四線城市——鄉村”這一“三元”結構由此形成。

  過去,城鄉完全是兩套社會系統。農村有田有地,城市由市場配置資源。而正在形成的“三元”社會結構,則在一、二線城市與鄉村之間,產生了“非農非工”的第三部分。

  這“第三部分”的城市毫無工業化支撐,因而需要兩頭支持:一由鄉下支持,年輕人在縣市買房,多數靠父母拿出血汗錢支持,鄉下種地的中老年人,每到節假日要送菜送油送雞蛋到縣市給孩子吃;

  二靠沿海務工滋養,常見的形態是,女性居住在縣市“陪讀”,丈夫到沿海地區和更大的城市打工,寄錢回家。

  在原來的城鄉“二元”結構下,人口在城鄉之間自由流動,優勢群體進入城市生活,有穩定職業,成為新興市民;還有一部分人在努力之后,沒有條件進入,就返回鄉村繼續做農民。

  進入城鄉“三元”結構后,相當一部分返鄉農民進入縣市生活。這個群體就業不充分,收入不穩定,消費卻不落后,大部分人過上了“偽中產”生活。他們既缺乏土地上的“安全感”,也缺乏城市中等收入群體基于固定職業形成的“穩定感”。

 

  推動農民進城落戶、提高城市化率的一個重要目的是通過拉動經濟增長來促進就業、穩定社會。但也需注意到,城鄉“三元”社會結構并不比城鄉“二元”結構更穩定。

  放開放寬大城市進城落戶政策,因而就需要密切注意“三元”社會結構帶來的挑戰,在政策推進過程中,一些配套措施也應有所部署:

  比如穩妥推進城市化,要警惕一些地區為拉動房地產而誘導農民進城,堅持政策定位,不將房地產作為刺激經濟的手段;又如做好產業布局,城市化離不開工業化,要堅持三輪驅動的發展思路。

  再就是要推進縣域治理,中西部三四線城市,需要著力解決好進城落戶人口的公共服務供給問題,醫療、教育、社會治理缺一不可。

  最后,要堅守“三農”政策底線,改革宅基地制度、農村集體經營性建設用地制度、農用地制度所必須堅持的方向是——土地留在農村,要防止各種力量下鄉與民爭地、與民爭利。

  如《意見》中所說,“破除妨礙勞動力、人才社會性流動的體制機制弊端”“使人人都有通過辛勤勞動實現自身發展的機會”的同時,流動的社會亦需始終兜牢民生底線。后續政策的施行,也應立足這一點來考量。

  文/桂華(武漢大學中國鄉村治理研究中心教授、博士生導師)

  編輯/點蒼居士

中國法律網摘編亓淦玉

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